根据媒体报道,广东省人代会下发的《广东省2015年预算执行情况和2016年预算草案的报告》(以下简称《报告》)显示,财政预算收支总体运行良好,财政支出结构进一步优化,其中2015年全省一般公共预算支出近七成用于保民生。

  我们感兴趣的是,如何判断以及做到财政支出结构的优化。我们认为,财政支出结构的优化至少有以下三个方面的含义:

  一是财政支出总量没有大幅提升的情况下,财政支出效率却提高了,换言之,既定数量的财政支出能够产生较大的社会和经济效益,可以视为支出结构的优化;

  二是财政支出总量有了较大幅度的提升,财政支出效率的增幅比支出总量的升幅还要大,也可以视为支出结构优化所致;

  三是财政支出总量不变的情况下,支出的用途和功能发生了变化,即使财政的经济效益暂时还没有体现出来,但是因为其社会效益比较显著,也可以视为是财政支出结构的优化。

  对照上述三种含义,《报告》所侧重的是第三种含义,即强调近七成的支出用于保民生,即主要用于对公共教育、公共卫生、社会保障等领域的投入,具体数字是,2015年全省民生类财政支出较2011年的支出增加了1倍多。

  财政取之于民用之于民,财政支出用于民生本来就是应有之义,然而,何为民生支出?是不是所有与民生有关的支出都称之为民生支出?

  例如一个城市兴建地铁,显然属于政府的固定资产投资支出,但是没有人会否认地铁与民生息息相关,如果把兴建地铁的支出都算到民生支出之中,那么要实现公共预算的七成用于民生支出的目标是不难达到的。

  另外,超预算支出到底是什么原因造成的?报告似乎没有太多的披露。如果是因为预算做得不够完备,有一些无法预测的因素例如天气原因等导致超支,还情有可原,如果是因为政府部门做预算的时候没有考虑周全而需要临时追加支出而导致预算超支,那么最低限度是预算的科学性还不够;还有,公共预算七成用于民生支出,也不一定代表财政资金用得物有所值,连《报告》也承认财政专项资金存在“重分配、轻管理”的情况。

  迄今为止,我国的财政支出绩效评价还停留在合规评价上,即保证资金按照既定的程序和规则批出和使用,至于资金产生了怎样的社会和经济效益,则少人问津,原因之一是民生支出往往侧重其社会效益的考察,而这通常难以量化。

  然而,尽管我们对民生类的财政支出的效率(efficiency)难以做到完全客观的考察,却可以对其效能(effectiveness)作出尽可能客观的判断,例如,同样要做成一件事,是否可以花比预算更少的钱?

  如此看来,我们不能以财政支出更多地用于民生领域就判断说财政支出结构优化了,财政支出结构优化应该追求更高的目标,即上文提到的第一和第二种含义。

 

  当然,如何定义财政支出效率的提升固然是一个复杂的学术问题,但是,如何利用广东比较发达的市场经济环境,良好的企业治理氛围以及优质的企业组织结构来提高广东的财政支出效率则是摆在我们面前的一大挑战。例如,我们固然希望见到广东研发费用占GDP的比重高于兄弟省市,然而,尽管广东的相关比重低于西南地区的某一省份,但是广东因市场经济效率高而使得科技成果转化率高于该省份,这就在一定程度上证明广东在财政支出效率上具有明显的优势,而广东的市场经济效率,是广东人具有灵活头脑和较强的应变能力、广东具有良好的基础设施环境以及高素质的现代服务业等优势的综合体现。看来,优化广东财政支出结构的工作依然任重道远。